Questa casa non è un albergo! Il conflitto di competenze Stato-Regioni

La sentenza della Corte

L’esempio più eclatante che dimostra l’entità del conflitto di competenze tra Stato e Regioni in materia di turismo è senza dubbio la sentenza 80/2012 della Corte Costituzionale che ha in sostanza demolito l’intero impianto del D.Lgs. 79/2011 “codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo” (noto come Codice del Turismo) per generalizzata ed indefinita avocazione di funzioni legislative spettanti alle Regioni.

La Corte Costituzionale ha quindi riconosciuto la non competenza dello Stato in materia di organizzazione del mercato del turismo, ribadendo che tali funzioni legislative sono ad esclusivo appannaggio delle Regioni. Tuttavia il Decreto resta in vigore nelle parti rimanenti tra cui l’articolo 53 (Locazioni ad uso abitativo per finalità turistiche).

Non è un caso che l’articolo 53 “Locazioni ad uso abitativo per finalità turistiche” del D.Lgs. 79/2011 sia sfuggito alla scure della Corte Costituzionale. La c.d. Locazione Turistica è disciplinata dagli articoli 1571 e seguenti del Codice Civile e dall’art. 1, comma 2 lett. c), della legge 9 dicembre 1998, n. 431, pertanto, considerato che l’articolo 117 della Costituzione riserva allo Stato la potestà esclusiva in materia di ordinamento civile (quindi anche in materia di locazioni), la Corte Costituzionale ha ritenuto legittimo l’intervento normativo in tema di locazioni ad uso turistico da parte dello Stato lasciando inalterato l’articolo di legge. Le normative regionali infatti non possono in alcun modo prevalere sulle leggi nazionali in materia di diritto privato.

Il conflitto di competenze

La decisione di affidare alle Regioni l’ordinamento del mercato del turismo ha provocato inevitabilmente la proliferazione di norme locali, spesso in contrasto tra loro, con la conseguenza che sul territorio nazionale attualmente non esistono due regioni che abbiano adottato gli stessi criteri legislativi, causando una disparità di trattamento di difficile comprensione. È così che in una regione è possibile gestire un B&B solo a livello amatoriale mentre in un’altra lo si può fare solo a livello imprenditoriale; ci sono poi regioni che prevedono entrambe le formule e quelle che ne inventano altre; quelle che limitano il numero massimo degli immobili locati e quelle che prevedono la loro gestione solo in forma organizzata.

È doveroso inoltre considerare che queste normative locali hanno inevitabilmente un riflesso anche nella sfera giuridico-fiscale poiché di fatto introducono sul mercato nuovi profili fiscali che costringono l’Agenzia delle Entrate, in assenza di precise previsioni di legge in materia, ad inquadrare e a limitare tali attività attraverso la pubblicazione di note esplicative e circolari che spesso risultano in netto contrasto con le normative regionali. Un esempio tipico riguarda la gestione amatoriale delle CAV (Case e Appartamenti Vacanza), consentita solo in alcune regioni, e in particolare il numero massimo degli immobili concessi in locazione che consente di inquadrare l’attività come occasionale. Molte regioni pongono questo limite a tre, presupponendo quindi la gestione organizzata e imprenditoriale a partire dal quarto immobile locato. L’Agenzia delle entrate al contrario ha chiarito attraverso una nota esplicativa che i criteri di occasionalità e non imprenditorialità di chi effettua la locazione di immobili a fini turistici erogando servizi extra, come nel caso delle CAV amatoriali, non vengono meno con il “raggiungimento di un determinato ammontare di reddito o di compensi” poiché “costituirebbe un parametro eccessivamente arbitrario” che non può “essere assunto quale riferimento agli effetti della verifica della predetta professionalità” bensì è necessario “tener conto del numero di unità abitative concesse in locazione” e si ritiene ravvisabile l’attività di natura professionale “nell’ipotesi in cui le unità abitative locate siano di numero superiore a 2, dal momento che la concessione degli immobili con la relativa fornitura di servizi non potrebbe più essere considerata alla stregua di un’attività commerciale occasionale“.
Questi contrasti di interpretazione tra normative locali e fiscali generano confusione nell’utenza e contribuiscono ad aumentare il senso di sfiducia nei confronti del Fisco e degli Enti locali.

Ottenuta l’autonomia legislativa in materia di organizzazione del mercato del turismo, alcune Regioni hanno ritenuto poi opportuno disciplinare la locazione degli immobili ad uso turistico, di esclusiva competenza statale, travalicando in maniera grossolana le proprie funzioni legislative gettando le basi per un nuovo conflitto di competenze. Risulta del tutto lecito, trattandosi di locazioni per finalità turistiche, che le Regioni richiedano la possibilità di avere una mappatura a fini statistici del numero degli immobili locati e di poter essere a conoscenza della relativa movimentazione delle presenze, così come del resto risulta sensata, ma non del tutto legittima, la richiesta da parte di alcuni Comuni che, dietro apposita delibera, hanno preteso la riscossione della tassa di soggiorno nonostante il D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23 “Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale” renda soggette a tali imposte le sole persone alloggiate presso “le strutture ricettive situate sul proprio territorio” escludendo quindi le locazioni turistiche che, limitandosi alla mera cessione per brevi periodi dell’immobile senza l’erogazione di servizi accessori, non possono essere annoverate tra le strutture ricettive. Dello stesso parere gli uffici legali della Regione Toscana che in una nota del 16 Giugno dichiarano che “non sembra legittimo imporre la tassa di soggiorno a chi non è struttura ricettiva, come nel caso delle locazioni turistiche. E ciò anche nel caso in cui per l’affitto turistico ci si serva dell’intermediazione di Airbnb”. I numerosi Comuni che hanno deliberato in tal senso potrebbero quindi andare incontro ad onerosi rimborsi in assenza di una modifica alla legge, peraltro auspicabile, che includa le locazioni inferiori a 30 giorni tra i soggetti obbligati alla riscossione di tale tributo. È il caso del Comune di Firenze che non aveva fatto i conti con il Testo Unico delle leggi regionali in materia di turismo, L.R. 23 marzo 2000 n. 42, che all’articolo 57 precisa che “Non sono soggette alle disposizioni della presente legge le locazioni concluse ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lettera c) della legge 9 dicembre 1998, n. 431 “Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili ad uso abitativo”. Nel Testo Unico viene quindi riconosciuta la non competenza regionale in materia di locazioni rendendo così vana ogni possibilità di includere le locazioni turistiche nella lista delle strutture ricettive, inclusione che avrebbe permesso la riscossione del tributo locale.

Se da una parte appare quindi doverosa e lecita la richiesta da parte delle Regioni di conoscere a fini statistici la collocazione degli immobili e il numero delle persone che ivi soggiornano, dall’altra sembrano non trovare alcun fondamento normativo i numerosi vincoli regionali imposti alle locazioni turistiche volti a limitare il numero massimo degli immobili concessi in locazione e a impedire la pubblicità e la divulgazione dell’offerta sui portali di booking online.

Queste limitazioni ledono l’inalienabile diritto di ogni proprietario di immobile di poter godere (ovvero la facoltà di utilizzare o non utilizzare la cosa per trarne tutte o nessuna utilità, la cosiddetta “disposizione materiale”) e di poter disporre (ovvero la facoltà di venderla o di non venderla, di donarla, lasciarla per testamento o darla in locazione, la cosiddetta “disposizione giuridica”) del bene a suo vantaggio e a suo piacimento secondo il principio di pienezza ed esclusività previsto dal diritto di proprietà e riconosciuto dal diritto privato. I redditi percepiti dalle mere locazioni di immobili sono dichiarati dal proprietario come “redditi fondiari” per i quali non è previsto alcun limite come non è previsto alcun limite al numero di immobili che si possono possedere. Pertanto la locazione di una pluralità di immobili, se non accompagnata dall’erogazione di servizi aggiuntivi tipici delle strutture ricettive, è lecita e il suo numero non è elemento sufficiente atto a contestare una presunta gestione organizzata e imprenditoriale dell’iniziativa. A differenza delle CAV, per le locazioni turistiche non è quindi il numero degli immobili a poter identificare la natura imprenditoriale ma l’erogazione dei servizi accessori che sono consentiti solo alle strutture ricettive autorizzate e riconosciute come tali. Al contrario, i proventi delle locazioni derivanti dalla gestione amatoriale di una CAV devono essere dichiarati come “redditi diversi” cioè frutto di attività commerciali non esercitate abitualmente che per definizione devono rispondere a criteri di occasionalità e amatorialità che non possono invece essere adottati nei confronti delle locazioni turistiche per le quali, da un punto di vista fiscale, non è ipotizzabile configurare la natura di carattere commerciale dei redditi percepiti.

In base allo stesso principio, non sembra lecito che venga contestata la presenza sui portali di booking online poiché il rapporto continuativo che si viene a creare tra piattaforma web e locatore risulterebbe contestabile solo nel caso di gestione in forma occasionale delle CAV mentre risulterebbe del tutto lecita nel caso delle locazioni per le quali è assolutamente consentita l’intermediazione delle agenzie immobiliari, tanto a livello strada quanto sul web. Booking.com e Airbnb sono piattaforme entrambe aperte all’iscrizione di appartamenti privati, senza la richiesta vincolante del possesso di una partita iva, e si occupano di promuovere e mediare per nome e per conto del proprietario le prenotazioni degli utenti in virtù di un “mandato con rappresentanza” che autorizza le piattaforme, così come qualsiasi Agenzia immobiliare, ad operare per nome e per conto del proprietario attribuendo gli effetti giuridici e tributari degli atti compiuti nella sfera giuridica del proprietario. In alcuni casi viene contestata non tanto la presenza sulle piattaforme quanto le modalità con le quali vengono presentate e classificate, come nel caso delle locazioni turistiche che spesso vengono etichettate su questi portali come Case o Appartamenti Vacanza in contrasto con molte normative regionali che vietano l’utilizzo di tali diciture senza previa autorizzazione poiché rispondono ad una particolare tipologia di struttura ricettiva. Questo equivoco nasce da un improbabile assunto che ipotizza che piattaforme internazionali che operano a livello mondiale possano tener conto delle numerose normative locali, regionali e nazionali che regolano la ricettività turistica senza neanche porsi l’interrogativo che tale dicitura possa derivare da una semplice traduzione di un banalissimo termine internazionale che identifica questo tipo di offerta turistica nel mondo “holiday Home“. Per Booking.com una casa vacanze è semplicemente un immobile locato per fini turistici, con o senza partita iva e non necessariamente un immobile che risponde alle normative locali in materia di CAV. Lo dimostra la risposta che abbiamo ricevuto dalla piattaforma interpellata in merito: “La classificazione del tipo di alloggio su Booking.com (B&B, agriturismo, casa vacanze, ecc.) viene assegnata al fine di soddisfare al meglio le aspettative dei clienti. La nostra scelta si basa sui servizi offerti dalla struttura, sulla sua ubicazione, e sui giudizi finora ricevuti, indipendentemente dalla licenza ufficiale”. Solo una miope interpretazione di chi è preposto a sanzionare tali atti può presupporre che una multinazionale del calibro di Booking.com potesse interfacciarsi in maniera così specifica con le numerose leggi locali.

Alla luce di quanto sopra esposto riteniamo che le numerose normative locali che contengono le seguenti prescrizioni siano presupposto sufficiente per ipotizzare e configurare un nuovo e inevitabile conflitto di competenze tra Stato e Regioni:

Equiparazione tra CAV e Locazioni di immobili ad uso turistico

È il caso del Comune di Milano, che nel sito Fare Impresa precisa che “Secondo la L.R. 27/2015 le locazioni turistiche sono ricomprese nelle CAV e sono soggette a tutti gli obblighi previsti con particolare riferimento all’obbligo di: comunicazione avvio attività, inserimento nel sistema turistico lombardo e nell’elenco pubblico regionale, servizi e standard qualitativi, assicurazione e prezzi e imposta di soggiorno, quest’ultima se prevista dal Comune territorialmente competente“.
Tale interpretazione non trova però fondamento nel citato testo di legge regionale che al contrario precisa che i soli obblighi in capo alle locazioni di immobili concessi per finalità turistiche sono: “la comunicazione dei flussi turistici e l’adempimento della denuncia degli ospiti in base alle indicazioni dell’autorità di pubblica sicurezza” art. 38 comma 8. Gli alloggi o porzioni degli stessi dati in locazione per finalità turistiche ai sensi della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo) non sono elencati nelle strutture ricettive di cui all’art. 18 della stessa legge. Quella del Comune di Milano resta pertanto una decisione arbitraria non opportunamente supportata dalla disciplina vigente.

Limitazione del numero degli appartamenti concessi in locazione

Non esistendo limiti ai “redditi fondiari“, quelli cioè derivanti dalla locazione degli immobili concessi ad uso turistico, e non esistendo normativa nazionale che limiti il diritto privato e di proprietà in tal senso, appare del tutto priva di fondamento la richiesta di limitare a tre il numero degli immobili concessi in locazione secondo la legge 9 dicembre 1998, n. 431.
Queste imposizioni hanno inoltre contribuito a incrementare la già diffusa e notevole confusione tra CAV e locazioni turistiche, non tenendo conto o travisando le interpretazioni dell’Agenzia delle Entrate che si era espressa per chiarire i criteri di occasionalità e i limiti che contraddistinguono la gestione amatoriale delle CAV, cioè degli immobili concessi in locazione che contestualmente offrono e erogano servizi supplementari, senza mai fare riferimento a possibili limitazioni riguardanti la mera locazione turistica. Solo nel caso in cui questa venga effettuata in un contesto di sublocazione può essere soggetta a tali restrizioni poiché se il contratto di locazione prevede il subaffitto il locatario può infatti a sua volta concedere in locazione a terzi l’immobile con finalità turistiche. I redditi percepiti in questo caso, non saranno “redditi fondiari” ma saranno annoverati obbligatoriamente tra i “redditi diversi” di cui all’art. 67, comma 1, lett. h) del TUIR ed imputati regolarmente al locatario in qualità di sublocatore che affitta a terzi. Pertanto solo in presenza di “redditi diversi” la Locazione Turistica è soggetta a queste interpretazioni rilasciate dall’Agenzia delle Entrate poiché per definizione i “redditi diversi” sono frutto di attività commerciali non esercitate abitualmente e come tali devono rispondere a criteri di occasionalità come nel caso delle CAV gestite in forma amatoriale. L’articolo di legge riguardante la locazione turistica della Regione Emilia-Romagna è l’esempio più evidente di come si possa confondere e travisare in poche righe la semplice natura delle locazioni ad uso turistico attribuendo alle stesse l’obbligo di un’immotivata gestione di natura occasionale, imponendo il limite di 3 unità concesse in locazione, pretendendo la classificazione degli immobili secondo parametri alberghieri e vietando la pubblicità e la divulgazione sui portali di booking online.

Divieto di presenza sui portali di booking online

La pubblicità e la divulgazione della locazione è ammessa. Il locatore ha il diritto di far sapere che ha una casa da affittare! Non dovendo la Locazione Turistica sottostare a vincoli di occasionalità o amatorialità (non esistono infatti restrizioni di tempo o di reddito che possano limitare il diritto di affittare il proprio immobile) non può essere contestata la presenza sui portali di booking online poiché il rapporto di collaborazione continuativa instaurato durante l’intero anno solare con queste piattaforme è paragonabile ad un qualsiasi rapporto di collaborazione con una qualsivoglia agenzia immobiliare, rapporto consentito dalla normativa che quindi può essere continuativo e duraturo nel tempo. Il Comune di Bologna invece nel modello di comunicazione di inizio Locazione Turistica indica che “perché non sia configurata l’attività imprenditoriale è esclusa, da parte del locatore, la fornitura di servizi complementari o aggiuntivi, diversi da quelli minimi indicati, nonché la pubblicità dell’attività. Non è considerata pubblicità la normale attività informativa, anche tramite siti internet privati, purché non inseriti in circuiti di prenotazione e commercializzazione con caratteristiche che travalichino una semplice informazione, indicazione di visibilità o delle coordinate quali indirizzo, telefono, fax ed e-mail“. Questo vincolo di fatto impedisce la pubblicazione delle locazioni turistiche sui portali come Booking.com poiché secondo la Regione la presenza su questi portali presuppone un rapporto continuativo con queste piattaforme che contrasta con i criteri di occasionalità ai quali inspiegabilmente, secondo la stessa Regione, devono sottostare le locazioni turistiche.

Divieto di fornitura di lenzuola

La Corte di Cassazione con Ordinanza 19 marzo 2014, n. 6501 afferma “il principio che nell’ipotesi di concessione in godimento di un immobile arredato accompagnata dalla prestazione di servizi non direttamente inerenti al godimento della res locata (come la climatizzazione o la somministrazione di acqua, luce e gas), ma di carattere personale (come le pulizie od il cambio della biancheria) – il rapporto, specialmente se si inserisca in un attività avente ad oggetto la cessione di una pluralità di immobili, non è qualificabile come locazione immobiliare ai sensi e per gli effetti dell’articolo 10, punto 8, d.p.r. 633/72”. Pertanto per “carattere personale” si intendono necessariamente quei servizi alla persona come le pulizie, il riassetto dei locali o il cambio di lenzuola che per definizione hanno luogo durante il soggiorno degli ospiti. Con questa ordinanza viene confermato il divieto per le locazioni pure di effettuare “servizi alla persona” durante il soggiorno degli ospiti. La fornitura della biancheria non può essere considerato un “servizio alla persona” poiché non viene svolto durante la permanenza dell’ospite e per esso non viene richiesto alcun compenso. Per lo stesso motivo, nonostante il riassetto dei locali non sia consentito durante il soggiorno degli ospiti, è possibile comunque far trovare il materiale e gli strumenti necessari per la pulizia degli ambienti.